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mgm美高梅新广告法与户外广告规章制度,户外广告的囚禁制度新转换

新《广告法》将于9月1日起实施。其中,关于户外广告的规定主要有三个条文,即第22条、第41条和43条。

我国的户外广告产业飞速发展,已经成为仅次于电视和网络的第三大广告媒体。户外广告在传播商业信息、美化城市环境、展现城市特色等方面发挥了积极作用。但是高速发展的户外广告业也存在诸多突出问题,亟需完善户外广告的法律法规。新《广告法》的实施,对户外广告行业的监管做出了具体规定,新《广告法》中关于户外广告的直接规定有三个条文,即第22条、第41条和42条,同时新《广告法》关于商业广告和公益广告的法律规定也适用于户外广告。新《广告法》出台后户外广告监管呈现以下十大变化。

新广告法;户外广告;规制;设置规划;管理办法;限制性规定;烟草广告;大众传播媒介

一、明确了中国户外广告的监管制度

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我国广告监管制度表现为以法规管理和行政监管为主,行业自律和社会监督为辅。此次新修订的《广告法》正式确立了这一广告监管制度。新《广告法》不仅完善了法规管理和行政监管职责,而且首次明确了行业协会的法律地位和消费者组织的社会监督权等。新《广告法》实际上也确立了我国户外广告的监管制度,即以户外广告法规管理和行政监管为主,户外广告行业自律和社会监督为辅。这一监管制度的确立对于规范户外广告市场行为,维护广告主和消费者的合法权益具有重要意义。就户外广告法规管理和行政监管而言,新《广告法》在两个方面做出了规定:一是明确户外广告的管理机关;二是明确户外广告的立法机关。新《广告法》第四十一条规定,“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理,制定户外广告设置规划和安全要求。户外广告的管理办法,由地方性法规、地方政府规章规定。”

刘双舟,中央财经大学法学院教授、副院长,中国广告协会法律咨询委员会主任。

我国户外广告监管领域当前存在的突出问题表现为三个方面:一是户外广告的产权与收益主体不明确,缺乏对行政相对人合理权益的法律保护;二是多部门管理导致无法管理或弱化管理,甚至加剧政府部门人员的权力寻租;三是突击运动式的户外广告整治,治标不治本,没有建立户外广告监管的长效机制。完善我国户外广告的监管制度,可从以下方面着手:一是以立法的形式确定户外广告产权与收益主体,保护户外媒体主的合法权益;二是由地方政府牵头成立由规划、城建、城管、市政、工商、公安、文化等多个部门组成的户外广告管理委员会,负责户外广告设置审批和日常管理,加强对户外广告的统一管理;三是发挥户外广告行业自律和社会监督的作用,扩大户外广告监管渠道。

关键词:新广告法;户外广告;规制;设置规划;管理办法;限制性规定;烟草广告;大众传播媒介

二、具体列明户外广告的限制性规定

新《广告法》将于9月1日起实施。新《广告法》中关于户外广告的规定主要有三个条文,即第22条、第41条和43条。本文拟就新《广告法》关于户外广告的规定做一简要的解读。

户外广告是展现城市形象的一扇窗口,户外广告对社会生活的影响也越来越大,政府部门必须加强对户外广告设置审批和广告内容的监管。新《广告法》对户外广告的限制性规定主要表现在两个方面:

一、户外广告的监督管理

一是对户外广告设置的限制性规定。新《广告法》第四十二条规定了不得设置户外广告的情形:利用交通安全设施、交通标志的;影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志使用的;妨碍生产或者人民生活,损害市容市貌的;在国家机关、文物保护单位、风景名胜区等的建筑控制地带,或者县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置的。

户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。主要包括:利用户外场所、空间、设施发布的,以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告;利用交通工具、水上漂浮物、升空器具、充气物、模型表面绘制、张贴、悬挂的广告;在地下铁道设施,城市轨道交通设施,地下通道,以及车站、码头、机场候机楼内外设置的广告;法律、法规和国家工商行政管理总局规定应当登记的其他形式的户外广告。

二是对户外广告内容的限制性规定。虽然新《广告法》中没有直接对户外广告内容的规定,但是商业广告的法律规定同样适用于户外广告。新修订的《广告法》在第二章广告内容准则中对医疗、药品、医疗器械广告,保健食品广告,婴儿乳制品、饮料和其他食品广告,
农药、兽药、饲料和饲料添加剂广告,烟草广告,酒类广告,教育、培训广告,招商等有投资回报预期的商品或者服务广告,房地产广告,农作物种子、林木种子、草种子、种畜禽、水产苗种和种养殖广告不得含有的内容作了明确规定,这些具体规定既为户外广告经营者开展合法经营提供了实践指导,也为户外广告行政执法部门提供了法律依据。

新《广告法》第41条规定,“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理。”这是对户外广告监督管理主体的规定。户外广告具有分布广、形式灵活多样、与科技发展同步等特点。而且户外广告已经和城市的发展紧密联系在一起,具有美化城市环境的功能,在一定意义上能够反映出一个城市现代化的程度。由于户外广告的多功能性和影响面的广泛性,单纯依靠工商管理部门一个部门的监督管理是不行的。户外广告的规范治理涉及到市政、城建规划、城市绿化、市容管理、安全监督、交通、公安、房地资源、质量技监、财政、物价、文广等多个部门的职责,需要多部门协调配合,齐抓共管。而将这门多职能部门协调起来不是哪一个具体的职能部门能够胜任的。因此,本条没有规定由工商行政管理部门单独对户外广告进行监督管理,而是规定由县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理。

根据新《广告法》第三十四条的规定,户外广告经营者必须依据法律、行政法规查验有关证明文件,核对广告内容。对内容不符或者证明文件不全的广告,户外广告经营者不得提供设计、制作、代理和发布服务。户外广告经营者应当按照国家有关规定,建立、健全广告业务的承接登记、审核、档案管理制度。

二、户外广告设置规划和安全要求

三、严令禁止户外媒体发布烟草广告

设置规划是指对户外广告在一定的区域内的统一安排。户外广告从选址、设计、设置施工,到日常维护管理,都涉及到一个安全问题。现实中,因户外广告安全隐患导致的人身伤害和财产损害事件时有发生。因此,各地都应因地制宜地对户外广告的安全标准给予明确。县级以上地方人民政府是指县级人民政府、地市级人民政府和省级人民政府。县级以上地方人民政府应当根据自己的职权和本地情况制定户外广告设置规划和安全要求。在制定户外广告设置规划和安全要求时,应当组织有关部门参加,包括工商行政管理部门、城市规划部门、城市房产管理部门、市政管理部门、环境保护部门、公安部门、质量监督部门、以及其他与广告管理有关的部门。以便使得户外广告设置规划和安全要求能够切合实际和便于执行。

1995年实施的《广告法》规定禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告。禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。烟草广告中必须标明“吸烟有害健康”。同时,国家工商行政管理总局也制定了烟草广告管理办法的部门规章。长期以来,烟草广告领域存在的突出问题表现在:一是烟草广告在除各类等候室、影剧院、会议厅堂和体育比赛场馆之外的户外媒体上大行其道;二是变相烟草广告泛滥,损害公众利益,影响政府公信力。

三、户外广告的管理办法

新《广告法》针对上述问题做出修订,一是扩大了禁止烟草广告发布的媒体,将户外媒体纳入禁止发布烟草广告的范畴。新《广告法》第二十二条规定,“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。”二是禁止发布变相户外烟草广告。第二十二条规定,“禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告,宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中,不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。”新《广告法》可以说是史上最严的烟草广告法令,有助于严控烟草广告和变相烟草广告,遏制烟草消费,维护人民身体健康和公众利益。

户外广告管理办法是指具体规范户外广告管理秩序的规范性法律文件。其内容应当包括:户外广告的监督管理机关和职责;设置户外广告设施应当遵守的具体规定和标准;禁止设置户外广告的情形;设置户外广告设施的许可或者审批程序;外广告设施应当符合的安全标准和要求;对户外广告设施日常维护的要求;违反规定应承担的法律责任等。因各地情况存在差异,《广告法》不宜对全国户外广告管理做出统一要求,而是授权由地方性法规、地方政府规章结合本体实际情况进行规定。

四、加大对户外虚假广告的治理力度

根据《中华人民共和国立法法》的规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以作出规定的事项包括:为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;属于本行政区域的具体行政管理事项。

户外虚假广告问题也是长期困扰行业监管的一大难题,新《广告法》在制度上加大对户外虚假广告的治理力度,提高了户外虚假广告的违法成本。新《广告法》关于户外虚假广告的规定主要表现在两个方面:

四、对户外广告的限制性规定

一是明确了户外虚假广告的具体情形。新《广告法》第二十八条规定,广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的,构成虚假广告。广告有下列情形之一的,为虚假广告:商品或者服务不存在的;商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息,或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息,以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符,对购买行为有实质性影响的;使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文摘、引用语等信息作证明材料的;虚构使用商品或者接受服务的效果的;以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的其他情形。

户外广告是广告的一种形式,这种形式有自己的特殊性,其特殊就在于它对于户外的周围环境有一定的影响,需要作出一些限制性的规定,以消除户外周围环境因广告行为而带来的不利影响。新《广告法》第42条对户外广告的限制主要有以下四种情形:

二是提高户外虚假广告的违法成本。新《广告法》第五十五条规定,“广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、代理、发布的,由工商行政管理部门没收广告费用,并处广告费用三倍以上五倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处二十万元以上一百万元以下的罚款;两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的,处广告费用五倍以上十倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处一百万元以上二百万元以下的罚款,并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。”

第一,不得利用交通安全设施、交通标志设置户外广告。交通安全设施是保证交通正常运行的建筑物或者固定物,它是交通行业不可缺少的参照物。交通标志是交通行业特定的行人和运输工具均必须执行的指示性符号,它同交通安全设施一样是确保行人和交通运输工具的安全而设置的。为了保证交通的安全,本法规定了不得利用交通安全设施、交通标志进行广告活动。这里的“利用”是指在交通安全设施或者交通标志上面进行广告活动。

五、明确户外广告代言人的法律责任

第二,户外广告设置不得影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志的使用。市政公共设施是为城市公共生产和生活而修建的建筑物或者设备,它是城市不可缺少的。有了它整个城市才能有序而又高质量地进行,人民生活才能够不断改善。交通安全设施和交通标志均是保证交通秩序而设置的。市政公共设施和交通安全设施、交通标志只有发挥其作用,才能达到人们设置建设市政公共设施、交通安全设施和设置交通标志的作用。消防设施,是指火灾自动报警系统、自动灭火系统、消火栓系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明、安全疏散设施等。消防安全标志由安全色、边框、以图象为主要特征的图形符号或文字构成的标志,用以表达与消防有关的安全信息。这些设施和标志是为了预防火灾和减少火灾危害而配置的,平时虽然处于“闲置”状态,但是一旦有火险发生,这些设施和标志只有处于完好状态,才能在应急救援工作中起到保护人身、财产安全,维护公共安全起到关键作用,所以,从事户外广告活动,不能妨碍其功能和影响其正常使用。

1995年实施的《广告法》没有针对广告代言人的相关规定,使得广告代言人的行为缺乏法律规范和约束。新《广告法》首次明确了广告代言人的法律责任,对于规范广告代言人行为具有重要意义。一是规定了禁止使用广告代言人的产品。新《广告法》规定,禁止医疗、药品、医疗器械广告、保健食品广告利用广告代言人作推荐、证明。二是规定了广告代言人的资格要求。新《广告法》规定,不得为其未使用过的商品或者未接受过的服务作推荐、证明;不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人;
对在虚假广告中作推荐、证明受到行政处罚未满三年的自然人、法人或者其他组织,不得利用其作为广告代言人。三是明确了广告代言人的法律责任。新《广告法》规定,关系消费者生命健康的商品或者服务的虚假广告,造成消费者损害的,其广告经营者、广告发布者、广告代言人应当与广告主承担连带责任。对于在医疗、药品、医疗器械广告中作推荐、证明的,在保健食品广告中作推荐、证明的,为其未使用过的商品或者未接受过的服务作推荐、证明的,明知或者应知广告虚假仍在广告中对商品、服务作推荐、证明的广告代言人,将由工商行政管理部门没收违法所得,并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款。

第三,不得妨碍生产或者人民生活,损害市容市貌。生产和生活是人们的基本需要,也是人们的基本权利。人们是否有一个好的心情来生产、生活与城市的市容、市貌有一定的关系,比如环境优美,人们就能心情舒畅,就利于生产和生活。所以,从事户外广告活动时,不能妨碍生产或者人民生活,损害市容、市貌。

六、加强户外广告未成年人身心健康保护

第四,不得在国家机关、文物保护单位和风景名胜等的建筑控制地带设置户外广告,不得在县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置户外广告。国家机关是指国家的权力机关、审判和检察机关、政府机关。这些机关的建筑物控制地带是保证国家机关的工作人员从事公务活动的场所。文物保护单位是国家的历史、艺术、科学价值的文化遗产。《文物保护法》明确规定了文物保护单位的范围和划定的办法,在文物保护单位的范围内所有的建设活动都要受到法定的限制。风景名胜等地是具有观赏、文化或者科学价值,自然或者人文景物比较集中,环境比较优美,并具有一定的规模和范围,可以供人们游览、休息或者进行科学文化活动因而加以特殊保护的地方。为了保证其不受破坏和人们的充分利用,国家对风景点的建筑控制地带给予特殊的保护。在上述三个地带从事户外广告活动,是与这些地方不相称的,影响这些地带的正常活动或者破坏其自然景观。为此,本条规定,在上述三个地带不得设置户外广告。

1995年实施的《广告法》对未成年人保护仅作原则性规定,新《广告法》则细化了对未成年人保护的具体情形,使得广告法更具可操作性,更有利于保护未成年人的身心健康。具体规定包括:广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康;禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告;不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人;不得在中小学校、幼儿园内开展广告活动,不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料、练习册、文具、教具、校服、校车等发布或者变相发布商业广告;在针对未成年人的大众传播媒介上不得发布医疗、药品、保健食品、医疗器械、化妆品、酒类、美容广告,以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告;针对十四周岁以下未成年人的商品或者服务的广告,不得含有劝诱其要求家长购买广告商品或者服务和可能引发其模仿不安全行为的内容。以上法律规定同样适用于户外广告。

此外,《广告法》授权由地方性法规、地方政府规章规定户外广告管理办法。因此,有权制定地方政府规章的地方政府可以通过制定户外广告管理办法来设置禁止户外广告的区域。

七、确立户外广告行业协会组织法律地位

五、禁止利用户外发布烟草广告

长期以来,广告行业协会组织的法律地位不明确,制约了行业协会组织的发展与职能的发挥。新《广告法》首次确立了广告行业组织的法律地位,为包括户外广告协会在内的广告行业协会组织发展提供了法律依据。新《广告法》第七条规定,“广告行业组织依照法律、法规和章程的规定,制定行业规范,加强行业自律,促进行业发展,引导会员依法从事广告活动,推动广告行业诚信建设。”户外广告行业组织的职能主要包括以下三个方面:一是制定户外广告行业规范,加强户外广告行业自律。户外广告协会需要加强组织建设,探索建立户外广告行业的自律审查机制,如成立中国户外广告自律审查委员会,加强对户外广告市场的内部管理。二是引导会员依法从事广告活动,推动广告行业诚信建设。户外广告协会可以通过组织广告法规伦理的专题讲座和人员培训,开展行业诚信分级评价等措施,为户外广告行业发展创造公平、公正和规范的市场环境。三是促进户外广告行业健康发展。户外广告协会要充分发挥作为政府和户外媒体主桥梁纽带的作用,一方面向政府充分反映户外广告行业的利益诉求,维护户外媒体主的合法权益;另一方面向户外媒体主及时传达政府的户外广告行业政策,确保政府政策法规的有效执行。

新《广告法》第22条第一款规定,“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。”
吸烟有害健康早已成为国际社会的共识,世界上很多国家都制定有专门的烟草广告准则,将烟草广告作为监管的重点。《广告法》修订之前我国已经形成了以《广告法》为核心,以《烟草广告管理暂行办法》为主要依据,以国家工商总局针对烟草广告所做的各种规定为辅助的规范烟草广告的法律体系,禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊等大众传播媒介发布烟草广告,而户外广告并不在禁止之列。但是根据有关法律规定,利用户外广告选宣传烟草制品必须经省级以上广告监督管理机关或者其授权的省辖市广告监督管理机关批准。近几年来,考虑到吸烟有害健康等问题,国家已经几乎不再审批户外烟草广告了。新《广告法》明确规定禁了户外发布烟草广告,是一种非常重要的进步。

八、赋予消费者组织户外广告社会监督权

新《广告法》第41条第二款规定“户外广告的管理办法,由地方性法规、地方政府规章规定。”新《广告法》将于9月1日起实施,有关户外广告的各项规定的落实尚待地方立法机关与地方政府通过制定地方性法规、地方政府规章予以保障。

充分发挥全社会的力量,完善广告社会监督机制,是提高广告监管效率的重要途径。新《广告法》首次明确了消费者协会和其他消费者组织享有广告社会监督权,第五十四条规定,“消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定,发布虚假广告侵害消费者合法权益,以及其他损害社会公共利益的行为,依法进行社会监督。”消费者组织的户外广告社会监督权主要体现在以下两个方面:一是消费者组织有权向户外广告的审批部门和监督管理部门举报户外广告违法现象;二是消费者组织有权代表受到虚假违法广告伤害的众多消费者向司法部门提起诉讼。为了提高消费者开展社会监督的主动性和积极性,户外广告监管部门需要加强户外广告的数字化和信息化建设,为消费者和消费者组织开展户外广告社会监督创造便利条件。例如,江苏省淮安市工商部门在省内首家试行“二维码广告监管模式”,由广告经营单位在线申请单一不重复的二维条形码,发布广告时必须在显著位置加以标注,广告监管人员和广大群众依托手机扫描功能,即可实时获取经工商部门审核的广告全部内容。这一模式不仅极大地提高了广告监管工作效率,而且突破了社会化监管的技术瓶颈,推动实现“人人都是广告监督员”。

(作者:刘双舟,中央财经大学法学院教授、副院长,中国广告协会法律咨询委员会主任。)

九、强化户外广告审批和监管部门的责任

新《广告法》不仅规定了广告市场主体的行为及法律责任,而且对广告审查机关和广告监督管理机关的行为及法律责任做出了明确规定。新《广告法》第七十三条规定,“工商行政管理部门对在履行广告监测职责中发现的违法广告行为或者对经投诉、举报的违法广告行为,不依法予以查处的,对负有责任的主管人员和直接责任人员,依法给予处分。工商行政管理部门和负责广告管理相关工作的有关部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予处分。有前两款行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定也适用于工商行政管理部门对户外广告的监管。新《广告法》中并没有对户外广告设置的审批机关人员的责任做出规定,因而需要地方性的户外广告法律法规对此予以完善。2015年7月15日,《现代快报》报道了一则新闻:江苏常州武进区城管局户外广告管理科原科长丁某,在短短四年里,利用发放户外广告设置许可证等职务便利,多次通过广告公司虚开业务发票、贪污、索贿等手段,疯狂敛财690余万元。该事件折射出我国户外广告设置审批领域存在的制度问题。当前,我国县级以上地方人民政府亟需完善户外广告法规,规避户外广告管理部门人员的权力寻租和腐败,保障户外媒体主的合法经营权利。

十、国家鼓励和支持户外公益广告的传播

新《广告法》明确规定,国家鼓励、支持开展公益广告宣传活动,传播社会主义核心价值观,倡导文明风尚。公益广告的管理办法,由国务院工商行政管理部门会同有关部门制定。户外广告不仅是作为一种商业媒体,承载着传播商业信息的职能,而且也应作为一种公共媒体,有义务传播户外公益广告,为社会营造一种和谐的人文环境和积极向上的社会氛围。户外公益广告的传播主要可以通过以下途径:一是政府在市政公用设施、公共场地中留出一些户外媒体资源,作为户外公益广告的传播平台;二是政府对于市政公用设施、公共场所的户外媒体资源,采用招标、拍卖的形式出售给户外媒体主,可以在合同中增加户外公益广告发布的数量和频次等条款;三是增强户外媒体主的社会责任意识,鼓励和支持其制作、发布户外公益广告等。

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